Il termine burocrazia è di recente conio, e attraverso un’ibridazione etimologica unisce il concetto di potere (dal greco kratos) al concetto di ufficio (dal francese bureau) per esprimere l’articolazione operativa della manifestazione del potere di amministrazione.
Nel corso della storia umana, gli apparati burocratici si sono sviluppati sotto il profilo dell’organizzazione dell’amministrazione dello Stato. Nelle organizzazioni amministrative delle grandi civiltà antiche come quella egiziana, quella persiana, quella greca e quella romana, erano presenti apparati amministrativi e procedure per la realizzazione e l’esercizio del potere per conto del sovrano o dello stato.
La condensazione di questa espressione di amministrazione del potere nel termine burocrazia prende forma in età moderna negli Stati nazionali, principalmente nella Francia napoleonica, per poi svilupparsi dapprima negli Stati continentali e successivamente negli altri Stati, fino a trovare un proprio ruolo fondamentale nell’organizzazione degli apparati militari, commerciali e finanziari del periodo bellico.
Ai nostri giorni l’impatto della burocrazia all’interno dell’organizzazione del funzionamento degli Stati, e nella vita dei cittadini, ha imposto una riflessione politica e culturale in ordine alla piena valutazione del ruolo, dei poteri attribuiti, dell’organizzazione e degli effetti all’interno della società.
Vediamo insieme gli aspetti più significativi della questione.
INDICE DEI CONTENUTI
L’ACCEZIONE NEGATIVA DEL TERMINE “BUROCRAZIA”
LA NECESSITA’ DELLA BUROCRAZIA
IL CONCETTO DI BUROCRAZIA
Il termine burocrazia è stato introdotto dall’economista francese Vincent De Gournay, appartenente in forma più sfumata alla scuola fisiocratica (non attribuiva alla sola produzione agricola il valore della produzione della ricchezza, riconoscendo il valore paritario dell’industria e del commercio). Egli fu il primo a denunciare la burocrazia pignola come forma di distorsione e di condizionamento dell’economia.
L’associazione della definizione di burocrazia alla funzione espressa come esercizio del potere dello Stato viene attribuita a Max Weber, sociologo, filosofo ed economista tedesco di fine dell’ottocento che dedicò parte dei suoi studi al fenomeno del capitalismo moderno, del razionalismo economico e della politica intesa come studio dell’agire umano.
Come in Francia occorre cercare l’origine etimologica del termine, nonché i principi che individuano la burocrazia negli Stati moderni, così anche nella stessa Francia nasce la sociologia, ovvero quella scienza che studia la società moderna.
L’analisi di Weber parte dall’agire sociale che costituisce lo strumento per capire le organizzazioni e le istituzioni.
Nei propri studi politici Weber osserva che l’esercizio del potere in alcuni uffici si struttura intorno a regole impersonali ed astratte.
Il potere legale si ha quando colui che lo esercita è autorizzato dall’ordinamento sulla base di criteri astratti ed universali. L’apparato burocratico ha una serie di caratteristiche specifiche: – la competenza, ovvero una stabile divisione dei vari doveri d’ufficio e lo svolgimento dei compiti assegnati; – la gerarchia, in base alla quale i poteri superiori esercitano un controllo sui poteri di grado inferiore; – il segreto d’ufficio, ovvero la separazione di tutti gli atti relativi all’apparato burocratico dalla vita privata; – la specializzazione della preparazione per assolvere al compito assegnato; – l’esercizio dell’attività lavorativa al compito assegnato a tempo pieno.
La combinazione di queste caratteristiche definisce la posizione dei funzionari all’interno dell’apparato burocratico.
Secondo Weber la burocrazia garantisce trattamenti uguali, imparziali e prevedibili; essa in questo senso rende i cittadini non più sudditi, ma uguali davanti alla legge.
Per Weber la burocrazia si perfeziona rendendo i rapporti impersonali ed anonimi. Questo garantisce uniformità dei comportamenti e spersonalizzazione del servizio.
La burocrazia si pone, quindi, come lo strumento necessario e fondamentale per l’espressione del potere dello Stato.
“Nella burocrazia si assiste ad un livellamento delle differenze economiche e sociali per l’esercizio delle funzioni amministrative. La burocrazia è un fenomeno collaterale della moderna democrazia di massa”.
Nasce quindi l’idea che la burocrazia sia la forma ideale di gestione del potere all’interno della democrazia, in quanto assicura i criteri di uniformità, uguaglianza ed imparzialità in ambito organizzativo ed istituzionale.
Conseguentemente a tale teorizzazione operata in seno alla sociologia, prende forma in questo periodo la contrapposizione tra due modelli di Stato, e si configura l’idea dell’intervento dello Stato sulla libera iniziativa economica e sulla produzione e allocazione delle risorse, ovvero la differenza tra capitalismo e collettivismo, tra gli stati di libera iniziativa economica e gli stati socialisti.
Nell’opera di Ludwig Von Mises viene espressa una valutazione fortemente critica della burocrazia, intesa come potere dello Stato che limita l’iniziativa dell’impresa e condiziona gli equilibri dei mercati alterando i fattori di produzione.
Nella teorizzazione di Mises viene evidenziata la distinzione tra burocrazia, intesa come organizzazione di potere amministrativo interno finalizzato al corretto funzionamento del potere stesso, e l’impatto di tale organizzazione con la realtà commerciale ed economica riferita al concetto di impresa e libero mercato, ovvero la differenza tra l’organizzazione di servizi amministrativi efficienti e l’organizzazione di un’impresa efficiente.
Come vedremo in seguito, tale distinzione renderà evidente una dicotomia del concetto di burocrazia, a seconda che si intenda come organizzazione ed attuazione del potere amministrativo, ovvero come organizzazione degli aspetti della produzione e del commercio all’interno dello Stato, rilevando sin da ora che negli stati totalitari e di regime l’applicazione della burocrazia come organizzazione ed attuazione del potere costituisce un privilegio dello stato, prevalente sull’iniziativa privata e sulla spontanea ed autodeterminata organizzazione dei mercati in base al principio della domanda e dell’offerta.
L’ACCEZIONE NEGATIVA DEL TERMINE “BUROCRAZIA”
Il significato negativo connesso al termine burocrazia deriva essenzialmente dall’origine stessa del termine, coniato inizialmente dall’economista Vincent De Gournay per definire “il potere degli uffici”, riferito all’osservazione, durante un suo viaggio nei principati tedeschi ed in Prussia, di questa nuova forma di organizzazione del governo che si articolava in impiegati, funzionari ed ispettori, incaricati della gestione e del controllo della vita sociale nelle sue articolazioni territoriali.
Questa forma di distribuzione del potere, operata in senso orizzontale e spersonalizzata rispetto agli individui che vi operavano all’interno, venne immediatamente in contrasto con i principi economici che costituivano il concetto di impresa, che esprimeva invece l’esercizio di un potere aggregato e verticistico, fortemente caratterizzato dalla personalizzazione e dall’individualismo. Ancora oggi il concetto di impresa è indissolubilmente legato a quello di persona (sia essa fisica, sia essa giuridica) ed esprime l’esercizio di un’iniziativa organizzativa finalizzata al profitto.
Anche il termine impresa ed il concetto di impresa ha origine in Francia: il suo conio viene attribuito all’economista francese Jean-Baptiste Say che utilizzò il termine entrepreneur per un individuo che crea una nuova attività sopportando la maggior parte dei rischi e godendo della maggior parte dei benefici. (La diffusione del termine è attribuita al banchiere francese, di origine irlandese, Richard Cantillon, il quale nel suo manoscritto intitolato Essai sur la nature du commerce en général, pubblicato inizialmente in inglese e poi tradotto in francese, essendo l’autore bilingue, utilizzò appunto la traduzione entrepreneur per il termine inglese undertaker).
Fu assolutamente inevitabile che la dinamica flessibilità della fiorente imprenditorialità economica, che passava dalla realtà agricola a quella industriale e commerciale, venisse immediatamente in urto con la rigida e statica organizzazione burocratica, facendo nascere la crescente ed assoluta avversione del mondo economico ed imprenditoriale nei rapporti con le organizzazioni statali e gli uffici governativi, contrapposta alla necessità degli Stati di imbrigliare i fattori di produzione e di ricchezza generati dall’industria e dal commercio per garantire una forma di redistribuzione sociale delle risorse.
Anche nell’ordine sociale di uno stato, la burocrazia viene generalmente associata a rapporti conflittuali tra la cittadinanza e le istituzioni governative.
La percezione della burocrazia come elemento negativo deriva, inoltre, dalla inesorabilità dei meccanismi e delle procedure applicate e dalla impenetrabilità di queste alle situazioni ed alle sfumature che assume la vita sociale ordinaria.
Nella vita di tutti i giorni un cittadino, uno studente, un lavoratore, si trovano a doversi confrontare continuamente con gli uffici statali e governativi, con crescente insoddisfazione in ordine alle risposte ottenute e con crescente difficoltà di rapporto con gli uffici stessi.
La struttura amministrativa viene percepita come un ostacolo ed una forma di oppressione rispetto alla libera autodeterminazione dei cittadini, una forma di vessazione e di oppressione del tutto priva di uno scopo concreto che non sia il mero esercizio del potere e dell’autorità da parte dello stato, finalizzato al controllo sulle attività della cittadinanza ed all’indirizzamento dei comportamenti.
LA NECESSITA’ DELLA BUROCRAZIA
Molti definiscono la burocrazia come un male necessario della società moderna.
Compito dell’organismo statale è anche quello di organizzare sul proprio territorio la distribuzione di beni e servizi alla propria cittadinanza; a tale scopo è necessaria la predisposizione di strutture e uffici, territorialmente articolati, in grado di gestire, erogare e distribuire i beni ed i servizi richiesti, secondo i criteri stabiliti dalle norme che disciplinano lo stato.
Negli Stati democratici tale gestione e distribuzione viene organizzata con criteri di imparzialità e uguaglianza, in piena coerenza rispetto alle norme presupposte che individuano i principi sui quali lo Stato si fonda.
Negli Stati e nei regimi non democratici la burocrazia costituisce diretta emanazione del potere e ad esso risponde in termini di organizzazione e funzionamento degli uffici e delle strutture.
Negli stati democratici l’impianto burocratico risulta essere una scelta diretta dell’elettore, il quale con i meccanismi della scelta elettorale è in grado di orientare la scelta dell’organizzazione degli uffici e dei servizi.
Ma il terreno di confronto è di fatto una zona contesa. Sempre più si manifesta l’ingerenza dello Stato nella vita dell’individuo, e sempre più si riduce il margine della scelta dei cittadini in ordine all’organizzazione dello Stato.
Si pensi alle modifiche della legge elettorale in termini di scelta dell’elettore del proprio rappresentante politico, e di scelta del programma di governo nel caso di coalizioni allargate. Si pensi alle decisioni di riduzione delle risorse destinate ai servizi dedicati alla cittadinanza che impongono a carico del singolo individuo una serie di costi ed adempimenti.
Ed è appunto una tendenza della società contemporanea quella di realizzare l’antinomia per la quale il massimo della libertà e della democrazia corrisponde al massimo della burocrazia.
Gli stati moderni hanno acquisito una crescente complessità istituzionale, politica e amministrativa, cui segue, di pari passo, una crescente complessità burocratica dettata da un lato dalla proliferazione delle necessarie strutture organizzative, dall’altro dall’ulteriore proliferazione delle strutture di collegamento interne all’apparato burocratico.
A questa crescita della strutturazione burocratica consegue una necessaria produzione normativa e regolamentare che appesantisce ulteriormente i sistemi statali e sociali.
E se all’interno si manifestano evidenti disfunzionalità derivanti dal riparto delle competenze, dalla comunicazione tra uffici, dal coordinamento delle procedure operative e dalle ormai congenite carenze del personali amministrativo, contingentato per il contenimento della spesa pubblica, gli effetti percepiti all’esterno dalla cittadinanza si traducono in isolamento dallo stato, ostilità nei confronti degli uffici pubblici, insofferenza per quelle che vengono percepite come ingiustificate limitazioni delle libertà costituzionali concesse.
L’istituzionale teatro di confronto è quello della giustizia amministrativa, ma anche la giustizia ordinaria e le corti di giustizia internazionale sono ultimamente investite dai conflitti esistenti in misura crescente.
Si pensi alla gestione della pandemia di qualche anno fa e della profilassi sanitaria nonché della campagna di vaccinazioni, che alimentano un dibattito che sembra essere soltanto all’inizio.
L’interesse superiore dello Stato rappresenta l’interesse generale e collettivo di fronte al quale la libertà individuale e l’iniziativa del singolo cedono il passo.
La macchina burocratica garantisce, nel suo funzionamento, la realizzazione dell’interesse generale secondo le scelte elettorali ed istituzionali. Non c’è uno strumento alternativo per l’esercizio del potere di governo.
Rispetto all’organizzazione statale, il fenomeno della privatizzazione di enti e società dello Stato ha cercato di arginare gli aspetti deteriori della burocrazia, senza però riuscirvi.
In particolare la privatizzazione operata anche in settori considerati strategici (trasporti, comunicazioni ecc.) ha imposto comunque interventi esterni per la riorganizzazione di servizi che lo stato non è più in grado di offrire negli stessi termini.
E proprio quando le leggi di mercato sembrano prevalere, i poteri di governo intervengono per evitare il verificarsi di situazioni di squilibrio economico e sociale.
L’errore che si compie, come rilevato da Mises, è quello di proporre una valutazione della gestione burocratica negli stessi termini della gestione di un’impresa privata, basata su criteri di economicità e sul calcolo della massimizzazione del profitto.
L’organizzazione della gestione pubblica resta indissolubilmente legata alla burocrazia quale unica strada possibile per l’erogazione di beni e servizi ai cittadini da parte dello Stato nel rispetto delle norme.
LA GESTIONE BUROCRATICA
Come abbiamo visto esiste una grande differenza tra un’impresa privata ed un’amministrazione pubblica. La differenza si manifesta sia in ordine all’organizzazione, sia in ordine allo scopo perseguito.
Relativamente all’organizzazione, l’imprenditore privato organizza i beni e servizi per il conseguimento del profitto, mentre l’amministrazione pubblica o l’ufficio pubblico erogano un servizio.
Tali diverse funzioni implicano un approccio organizzativo totalmente differente.
L’organizzazione degli uffici amministrativi è basata su regole rigide e predeterminate, che hanno una tenuta stagna anche rispetto ai cambiamenti esterni. Esse devono garantire l’uniformità e la continuità del funzionamento della macchina amministrativa, quali che siano le condizioni politiche, economiche e sociali.
Il concetto di efficienza nell’amministrazione pubblica è completamente diverso dal concetto di efficienza nell’attività di impresa. Nell’impresa i costi di produzione condizionano il processo produttivo e la richiesta del mercato condiziona la produzione offerta.
Nell’amministrazione l’ufficio è totalmente indifferente ai costi di produzione ed alla erogazione del servizio in relazione alle richieste dell’utenza; l’ufficio continuerà a funzionare indipendentemente dalle variazioni dei costi o della richiesta dei servizi.
Le differenze tra gestione burocratica e gestione imprenditoriale emersero in forma chiara e netta nel corso del periodo bellico, allorquando alcuni settori della produzione industriale divennero strategici per affrontare il conflitto.
Ad esempio nella Germania nazista era lo Stato a stabilire in alcuni settori i criteri di produzione delle industrie, mentre gli imprenditori operavano come direttori di stabilimento.
Anche oggi le differenze tra gestione burocratica e gestione imprenditoriale sono evidenti. Prendiamo la gestione del trasporto pubblico di un’azienda municipalizzata, o della raccolta dei rifiuti; queste gestioni devono assicurare la continuità e l’effettività del servizio, ma non sono vincolate al conseguimento del profitto. Non possono, quindi, essere valutate in termini di competitività tra le imprese del mercato libero, ma devono essere valutate in termini di efficienza nell’organizzazione del servizio erogato.
Non è quindi il profitto per la gestione burocratica a caratterizzare la sua valutazione, ma è il servizio reso. Ed anzi, a ben considerare, poiché ogni servizio può essere migliorato aumentando la spesa e l’investimento per organizzarlo, la valutazione della gestione burocratica si muove in senso contrario ed opposto al profitto. Ad esempio un ospedale pubblico o una struttura universitaria possono certamente beneficiare di una maggiorazione di spese ed investimenti, rendendo ai pazienti ed agli studenti un ambiente migliore e dei servizi più estesi in qualità e quantità. Non è quindi quello della capacità di fare profitto il termine di valutazione degli uffici pubblici; certamente le risorse erogate per il loro funzionamento devono rispondere ai criteri di ottimizzazione nell’allocazione efficiente delle risorse e di economicità ed imparzialità dell’azione amministrativa.
Tali criteri non sono, però, criteri “realizzati sul campo”, ovvero determinati dalla concorrenza o nell’operare all’interno dei mercati, ma sono criteri prestabiliti da rigide norme e regolamenti soggetti a verifica e revisione periodica attraverso vie istituzionali. Si tratta di criteri di adattamento rigidi che nulla hanno a che vedere con la flessibilità dei mercati.
Vedremo nella parte successiva altri aspetti della burocrazia che compongono il quadro d’insieme della sua organizzazione nella società contemporanea.
